Haagse spoed, zelden goed

Niet alles gaat altijd goed. In welke sector je ook kijkt, er zijn altijd voorbeelden van misstanden. Of het nu de zorg, het onderwijs, de financiële wereld of welke sector dan ook is. Dat is niet vreemd, want alles wat we doen blijft mensenwerk. Gelukkig zijn mensen niet perfect en maken ze ook wel eens fouten, hoe jammer ook, maar de werkelijkheid is nu eenmaal zo.

Desondanks wil de minister van OCW voorkomen dat er in het onderwijs nog dingen fout gaan. De onderwijsinspectie moet snel en adequaat ingrijpen om te voorkomen dat er fouten gemaakt gaan worden in het onderwijs. Omdat bestuurders een belangrijke rol spelen bij het borgen van de kwaliteit van het onderwijs, moeten bestuurders aan kwaliteitseisen worden onderworpen. De minister vindt dat dit geborgd moet worden… in een nieuwe wet.

De nieuwe wet hebben we nog niet gezien, maar we zijn er al wel een tijdje over in gesprek met het departement. Enkele centrale gedachten zullen we hier weergeven. De wet gaat uit van het bestuur, niet van individuele bestuurders. Een bestuur, dus het bevoegd gezag, moet voldoende professioneel zijn om de onderwijskwaliteit te kunnen borgen, een gedegen bedrijfsvoering kunnen voeren en kunnen zorgen voor een evenwichtige besluitvorming. Bovendien mogen bestuursleden alleen nog maar contracten krijgen voor vier jaar, die wel onbeperkt verlengd kunnen worden. Leden van raden van toezicht mogen voor maximaal twee periodes worden benoemd. Jaarlijks moeten bestuurders en toezichthouders functioneringsgesprekken voeren en moeten ze helder zijn over hun nevenfuncties. Daarmee wordt belangenverstrengeling voorkomen. Je zou je nu nog af kunnen vragen ‘wat er eigenlijk voor nieuws onder de zon is’.

Wat gaat er nu mis?
Het lijkt op het eerste oog dus niet zo spannend. En toch hebben we grote bezwaren tegen het voorstel. In de eerste plaats ontbreekt een degelijke onderbouwing van de noodzaak van dit voorstel. De nu aangevoerde argumentatie is dat de onderwijskwaliteit achteruit gaat, dat herhaaldelijk is geconstateerd dat besturen onvoldoende zicht hebben op de kwaliteit van het onderwijs en dat besturen en raden van toezicht een onvoldoende gestructureerde werkwijze hanteren. De raden van toezicht moeten de besturen tot meer kwaliteit dwingen.

Bij de invoering van een nieuwe wet moet aan de voorkant helder zijn welk knelpunt wordt opgelost. Ook moet duidelijk zijn dat de wet er toe bijdraagt dat het knelpunt wordt weggenomen. Het is niet logisch om een maximumsnelheid van auto’s te introduceren om daarmee slijtage aan de auto te verminderen, hoe wenselijk een maximumsnelheid voor sommige mensen ook mag zijn. Met andere woorden: er moet een bewezen verband zijn tussen de maatregelen van het wetvoorstel en het beoogde doel. Draagt meer kennis bij een bestuurder over kwaliteitsborging, bedrijfsvoering en het juiste overleg bij aan de onderwijskwaliteit van het onderwijs? Er zijn geen onderzoeken die deze causale relatie aantonen.

‘Het wetsvoorstel maakt een karikatuur van de functie die besturen hebben, hetgeen een gevaarlijke ontwikkeling is.’

Weet de wetgever wel wat een bestuur doet?
In de tweede plaats suggereert het wetsvoorstel dat de raden van toezicht er een zootje van maken. Ze lijken, als je de analyse van het departement mag geloven, onvoldoende in staat om goede bestuurders te selecteren De vraag is echter: weet het departement wel wat een bestuurder in de dagelijkse praktijk doet? De verantwoordelijkheid van het bestuur ligt uiteindelijk bij het verzorgen van goed onderwijs. Daar is geen twijfel over mogelijk. Maar een bestuurder geeft niet zelf het onderwijs: dat doen de professionals binnen de organisatie. Het bestuur moet er voor zorgen dat deze mensen hun werk op een goede manier kunnen doen. De contacten met de medezeggenschap, de lokale bestuurders, collega-schoolbesturen, samenwerkingsverbanden, kinderopvang, onderwijsinspectie, ministerie en ga zo maar door zijn cruciaal om de onderwijsprofessionals in staat te stellen om het goede onderwijs te geven. Onderwerpen die wel in de accreditatie aan bod komen en niet in het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel maakt een karikatuur van de functie die besturen hebben, hetgeen een gevaarlijke ontwikkeling is.

Verantwoordelijkheid van de interne toezichthouder
In het verlengde van bovenstaand bezwaar tast dit wetsvoorstel ook de verantwoordelijkheid van de interne toezichthouder aan. De minister zegt ook met zoveel woorden ‘dat de toezichthouder op een weinig gestructureerde wijze zijn werk verricht.’ Dat is nogal een uitspraak. In geen van de versies van de Staat van het Onderwijs wordt deze stelling geponeerd, laat staan onderbouwd.

In het wetsvoorstel wordt bepaald dat iedere bestuurder een contract voor vier jaar zou moeten krijgen, maar dat de individuele bestuurder onbeperkt mag worden herbenoemd. Dit is een rechtstreekse ingreep in de contractvrijheid tussen werknemer en werkgever en staat ook haaks op de inhoud van de CAO voor het funderend onderwijs. Het is aan de raad van toezicht in zijn rol als werkgever om te bepalen of hij een bestuurder voor bepaalde tijd dan wel onbepaalde tijd wil benoemen. Het tast ook de rechtszekerheid van een bestuurder aan. Het wetsvoorstel gaat hier niet op in.

In de praktijk is het zo dat een bestuur dan wel een individuele bestuurder zijn werk slechts kan doen als de raad van toezicht vertrouwen in het bestuur heeft. Als dat vertrouwen weg is, dan betekent dat het einde van de bestuurder dan wel het bestuur. Dat werkt nu al zo, daar hebben de toezichthouders in hun rol als werkgever geen wetgever voor nodig.

Verkeerde benadering
In de staat van het onderwijs meldt de onderwijsinspectie dat ongeveer een kwart van de onderzochte schoolbesturen in het funderend onderwijs een onvoldoende scoren op kwaliteitszorg. Dat is een kwart te veel. Kritiek hebben op de wijze waarop de onderwijsinspectie tot dat oordeel is gekomen, leidt af van de discussie waar het echt om draait, namelijk dat het schoolbestuur onvoldoende zicht heeft op de kwaliteit van het onderwijs bij zijn scholen.

Hier komen we bij wellicht het meest principiële bezwaar tegen dit voorstel: het gaat er vanuit dat het bestuur alles bepaalt. Ja, het bestuur is het bevoegd gezag en daarmee verantwoordelijk voor al het reilen en zeilen binnen de school. Maar het moet wel in staat gesteld worden om zijn werk goed te kunnen doen. Er moeten voldoende docenten zijn, stabiliteit in de inkomsten en de opgaven waar een school voor staat, voldoende middelen hebben om permanent aandacht te kunnen geven aan kwaliteitszorg binnen de scholen. Aan die randvoorwaarden wordt lang niet altijd voldaan. Om dan te zeggen dat eisen stellen aan het professionele niveau van een schoolbestuur de kwaliteit van het onderwijs zal verbeteren is wel erg kort door de bocht.

Conclusie
Er zijn veel bezwaren te noemen tegen het voorliggende wetsontwerp, dat naar alle waarschijnlijkheid tegen het einde van het jaar ter consultatie wordt voorgelegd aan alle betrokkenen. Het exacte tijdsverloop weten we niet, maar het ministerie lijkt na enkele jaren van radiostilte ineens haast te hebben. We houden jullie op de hoogte van het verdere proces. Het moge duidelijk zijn, dat in onze ogen dit wetsvoorstel geen recht doet aan de huidige situatie. Evenmin heeft het oog voor de recente ontwikkelingen ten aanzien van verplichte accreditatie van bestuurders en de bepalingen in de governance code van het funderend onderwijs, inclusief de samenwerkingsverbanden. We denken dat het departement zijn tijd beter aan andere zaken had kunnen besteden: Haagse spoed, zelden goed!